El principio de la ZBE
La Zona de Bajas Emisiones (ZBE) es la herramienta regulatoria impulsada por la nueva Ley de Cambio Climático y Transición Energética (actualmente en fase de negociación). La denominación del dispositivo es fiel a su principio: no es para restringir la circulación, sino para reducir las emisiones contaminantes de esta última, forzando el reemplazo de los vehículos más viejos.
En este sentido, la ZBE no tiene, por ejemplo, vocación de descongestionar el tráfico o de proteger las zonas urbanas de la circulación. Hay otras acciones públicas (peaje urbano, Área de Prioridad Residencial (APR), peatonalización…) que permiten trabajar en estos temas que no son los de la ZBE, una herramienta al servicio de la mejora de la calidad del aire.
El principio fundador de la ZBE es que lo más antiguo es el vehículo, lo que más contamina, y así se fuerza la renovación de los vehículos más antiguos en circulación a favor de vehículos recientes para obtener mecánicamente un ahorro sobre las emisiones contaminantes. Esta correlación entre la edad del vehículo y el nivel de contaminación se basa en las obligaciones, cada vez más severas, a las cuales están sometidos los constructores: desde 1990, las normas Euro sucesivas definen las cantidades máximas de contaminantes que un vehículo vendido en Europa está autorizado a emitir cuando recorre un kilómetro. Regularmente revisados a la baja, estos niveles hacen que un vehículo actual, respetando la norma Euro 6, contamine mucho menos que un vehículo equivalente vendido hace unos años.
Los Distintivos Ambientales
Para distinguir en la práctica los vehículos que tienen el derecho a circular en una ZBE de los otros, las administraciones se apoyan en la clasificación de Distintivos Ambientales de la DGT. Clasificados en 4 categorías (B, C, ECO, CERO) estas etiquetas hacen referencia a las normas Euro y a la motorización del vehículo, así como segmentan, en teoría, los vehículos según su nivel de contaminación («en teoría» porque existe una controversia sobre esta clasificación y en particular para el contenido de las etiquetas ECO o CERO. La DGT estaría trabajando actualmente en un replanteamiento de la clasificación y entre otros, la introducción de una quinta etiqueta ).
Los vehículos que no cumplen los requisitos para la obtención de la clasificación («vehículo A») no tienen permitido circular en una ZBE, igual que un vehículo que lleva una etiqueta, que no autorice a circular en la ZBE (sin considerar las eventuales moratorias y autorizaciones excepcionales concedidas). Las multas en caso de infracción dependen del ayuntamiento. En Madrid y Barcelona, por ejemplo, que implementaron ya una ZBE, las multas empiezan en 100€ (equivalente a una infracción «leve»).
En Madrid y Barcelona, el control de acceso a la ZBE se hace manualmente, pero también de manera automatizada mediante cámaras de lectura de matrículas. Así, incluso si pegar la etiqueta en el coche es obligatorio en Madrid, esta acción es solamente «recomendada » en Barcelona. Las reglas en este tema para futuras ZBE dependerán, entonces, de la voluntad de los ayuntamientos y de los medios de control implementados.
Hay que subrayar aquí que los Distintivos Ambientales (y por ende las ZBE) no tratan del tema de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), CO2 notablemente; hay así que distinguir de las emisiones contaminantes (NOX, PM…). Indirectamente, sí que la ZBE puede tener efectos sobre la disminución de GEI (gracias al cambio modal a favor del transporte público o al aumento del porcentaje de vehículos eléctricos en el parque que engendra una ZBE, por ejemplo). De repente, las emisiones de contaminantes pueden reducirse sin disminuir las emisiones de GEI: por ejemplo, si el peso o el tamaño del vehículo no está regulado y aumenta, consumirá más y, entonces, emitirá más CO2 (aunque sea más eficaz en términos de contaminantes).
Otros dispositivos europeos o comunitarios tratan el tema de los GEI, como es por ejemplo el caso del «bonus-malus ecológico» en Bélgica y Francia, o el proyecto de impuesto CO2 en Cataluña, cuyos baremos están definidos según las emisiones de CO2 del vehículo. Pero ahora mismo no existe un sistema de identificación exterior equivalente a los Distintivos Ambientales, y así tampoco una «ZBE climática». Hasta ahora al menos.
¿Quién hace una ZBE?
La ZBE tendrá que estar desarrollada, como mínimo, en el territorio de todos los 148 municipios españoles de más de 50.000 habitantes, según la Ley de Cambio Climático y Transición Energética. 4 de ellos ya tienen una ZBE puesta en marcha en su territorio (Madrid con «Madrid Central», y Barcelona, Cornellà de Llobregat, L’Hospitalet de Llobregat con «Rondas de Barcelona», la cual incluye también una parte de los municipios de Sant Adrià del Besòs y Esplugues de Llobregat del AMB, a pesar de contar con menos de 50.000 habitantes).
Otros municipios, de menos de 50.000 habitantes, podrían también encajarse en este trámite; probablemente, dentro de las reflexiones de ZBE aplicadas a la escala de varios municipios o a una escala metropolitana, en caso de problemáticas importantes con respecto a la calidad del aire. La ATM está, por ejemplo, trabajando en este tema con municipios incluidos en las zonas de protección especial del ambiente atmosférico (PAMQA).
La implementación de una ZBE es responsabilidad de los municipios, que tienen que establecer una “no más tarde de 2023”, pero el número importante de municipios (y entonces ZBE) involucrados implique tener un trabajo de sincronización y armonización a nivel estatal (Ministerios, DGT) para definir un marco normativo nacional para la implantación de las restricciones confiriendo a los municipios directrices y principios comunes (incluso si será necesario también tomar en cuenta las especificidades locales de cada territorio…). Este punto es clave para garantizar la legibilidad (y entonces eficiencia) de los futuros dispositivos, y evidentemente para tomar en cuenta los desplazamientos de personas y de mercancías que cubren diferentes municipios.
¿Funcionan las ZBE?
Los textos reglamentarios que enmarcan la implementación de una ZBE no obligan, de momento, a los municipios a realizar estudios de viabilidad y de impacto antes la creación de la zona. Este estudio se torna de repente imprescindible, dado que debe permitir identificar cómo maximizar los resultados en la calidad del aire y hacer que sean suficientemente significativos como para justificar tal medida, tanto sus restricciones como sus costes. Los territorios que ya han implementado una ZBE, no solo en España, sino también en Europa, así como algunos de aquellos que trabajan en el tema, ya han realizado tales estudios: de un alto nivel técnico, estos evalúan el impacto en las emisiones de contaminantes y, luego, en la calidad del aire del reemplazo de una parte del parque en circulación (y no solamente del parque censado) por vehículos más recientes o por otras formas de movilidad.
Los resultados de estos estudios son, en general, significativos y permiten poner cifras a dos evidencias: la ZBE funciona y es tanto más eficaz cuando está aplicada en un perímetro largo, y que es restrictiva en las categorías de vehículos prohibidos a la circulación.
En términos de benchmarking, dado el tamaño de la mayoría de las ciudades españolas que tendrán que introducir una ZBE en sus ordenanzas (57% de los 148 municipios tienen menos de 100.000 habitantes), será importante inspirarse para el diseño y la evaluación de los efectos de las restricciones de ciudades y países europeos; no solo de los más conocidos (Londres, Berlín, París, Milán, Bruselas, Copenhague…), sino también de ejemplos de dispositivos implementados en ciudades más secundarias y/o pequeñas (y con efectos concretos). Hay experiencias inspiradoras relevantes para escoger en Italia y Alemania, notablemente, que cuentan hoy en día con no menos de 117 y 58 ZBE respectivamente.
Una de las otras particularidades españolas es que España tiene un parque automovilístico más antiguo que la mayoría de los países de Europa, con un promedio de 12,7 años (la media europea es de 10,8 años según datos de 2019) . Así, incluso si estos últimos aspectos pueden alentar el optimismo con respecto a los efectos potenciales de las futuras ZBE, los resultados de los próximos estudios de viabilidad y de impacto nos confirmarán la eficacia real que podrán tener los futuros dispositivos.
Las ayudas para la renovación: compartir el esfuerzo
El tema de la ZBE es sencillo para los particulares y las empresas. En efecto, si de manera general la preocupación medioambiental y el estado de emergencia de actuar para mejorar la calidad del aire son compartidos por todos (todos nos hemos cruzado con alguna persona que declare que no le importa el futuro del planeta, aunque son cada vez más raros), el tema no se puede disociar de un asunto muy concreto, que se encuentra muy cerca de las preocupaciones del día a día de todos los usuarios de vehículos: la renovación o la transición energética tiene un coste.
Comprar un vehículo con bajas emisiones, adaptar su organización a estas nuevas contingencias, ajustarse a las condiciones de suministro de energías que no se encuentran tan ampliamente disponibles como la gasolina o el diésel… Esto supone gastos, directos o indirectos, que pueden constituir un freno a la transición hacia un modelo más virtuoso.
Las administraciones (incluso europeas) ya han empezado a integrarlo y han implementado dispositivos de acompañamiento aspirando a aliviar la factura de la transición energética (fondos FEDER y programas MOVES o el plan RENOVE siendo unos de los más conocidos, tal como las futuras ayudas dentro de los nuevos Fondos Europeos de Recuperación, Transformación y Resiliencia).
Si queremos alcanzar los objetivos de bajada de las emisiones y descarbonización fijados por España para 2030 y 2050 (en particular en su Plan Nacional Integrado de Energía y Clima, PNIEC 2030, y su Estrategia de Descarbonización a Largo Plazo, ELP 2050), hay que reforzar esas ayudas (incluso para los fabricantes de vehículos) tanto como fortalecer las campañas de comunicaciones asociadas para que esos apoyos no queden desconocidos. El incremento de estas herramientas debe hacer que acumulando los dispositivos europeos y estatales a las ayudas locales sea posible comprometerse de manera indolora en la transición energética, o incluso posiblemente beneficiarse de esta. El punto aquí no es pretender que el abandono del diésel será la fortuna de las empresas o de los particulares, sino que numerosos dispositivos pueden facilitar esta transición y acompañar eficazmente a los que quieren adherirse al asunto sin poner su balance en peligro.
En términos de comunicación existe también una falta de conocimiento mirando las modalidades de accesos a vehículos más sostenibles (por ejemplo, con etiqueta CERO o ECO), como por ejemplo las opciones de «transformación» (retrofit) de los vehículos para bajar sus emisiones contaminantes (pasando de un diésel Euro 6 a un vehículo con gas GLP o GNC, por ejemplo) y eso sin tener que comprar un vehículo nuevo. Incluso si puede estar más considerada como una solución transitoria, puede permitir a corto plazo aliviar la factura de la transición.
La ZBE, un tema europeo
Numerosas fuentes bibliográficas proponen un inventario de los equivalentes de Zonas de Bajas Emisiones en Europa. Se puede citar, por ejemplo, el sitio https://urbanaccessregulations.eu/, el cual se actualiza regularmente con informaciones sobre las Zonas de Bajas Emisiones a través Europa, que están clásicamente designadas bajo la apelación genérica «Low Emission Zone (LEZ)».
Aprendemos de estas fuentes que existen hoy alrededor de 300 Zonas de Bajas Emisiones en Europa, y más particularmente en algunos países muy avanzados en este tema. Como indicábamos antes, en Italia y Alemania, por ejemplo, existen hoy cerca de 100 y 60 zonas de bajas emisiones respectivamente, y las primeras tienen ya más de 10 años de antigüedad.
Uno de los paneles que marcan la entrada de la «Umwelt Zone» de Berlín: solo las etiquetas verdes están autorizadas a circular
Los criterios de aplicación, las modalidades de control o aún los perímetros afectados son extremamente variables de una zona a otra. Londres mismo ha diferenciado una Ultra Low Emission Zone (20 km²) en el corazón de su muy grande Low Emission Zone (1.600 km²).
El denominador común de estas zonas es una ambición fuerte de la administración por mejorar la calidad del aire a través de la reducción de las emisiones de contaminantes. En varios casos, por cierto, esas LEZ se han implementado (entre otras herramientas) para responder a las obligaciones europeas en términos de calidad del aire: los niveles de concentración en el aire de los diferentes contaminantes (incluso el dióxido de nitrógeno o las PM10 particularmente asociadas al sector del transporte) están, en efecto, regulados por directivas europeas. En otros términos, los Estados tienen obligaciones sobre la calidad del aire y tienen que poner en marcha acciones para mejorarla si no respetan los niveles reglamentarios.
La Comisión Europea no es en este sentido la única institución «supra nacional» que publica textos sobre la calidad del aire; la Organización Mundial de la Salud (OMS) ha publicado recomendaciones, las cuales, sin tener el alcance regulatorio de una directiva europea, dan indicaciones sobre los niveles de concentración que no hay que superar para no poner en peligro la salud humana. Su lectura indica que las obligaciones europeas están alineadas, algunas, con las recomendaciones de la OMS (sobre el dióxido de nitrógeno, por ejemplo), pero para otras, son menos coercitivas: mismamente en el caso (siempre teórico hoy) en el cual España respetara las obligaciones europeas en todo su territorio, todavía estaría lejos de la excelencia medioambiental en el tema de la calidad del aire.
Manténgase informado para seguir la próxima publicación de la parte 2 de este artículo, que tratará del tema de los vehículos utilitarios ligeros y pesados dentro de las ZBE.
Un artículo de Jean-Baptiste Thébaud – referente del área «Transición Energética» de Interface Transport.
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